中国医药报:县级食品检验检测资源如何整合咸阳开出“一干四支”垂直管理药方
2016年12月19日 发布

  11月16日,国家食品药品监管总局规划财务司组织中国国际工程咨询公司、国家食品安全风险评估中心的多名专家赴陕西省咸阳市,调研该市县级食品安全检验检测资源整合工作。咸阳市跨县区、跨层级的“一干四支”垂直管理模式受到专家组的高度评价。
  “咸阳通过跨县区、跨层级地整合县级食品安全检验检测资源,以‘一干四支’垂直管理,较为成功地解决了县级检验检测机构‘小、散、乱、弱、瘫’的问题,在减少政府投资、压缩人员编制的同时,还大大提高了工作效能。”专家组成员、国家食品安全风险评估中心研究员李业鹏在调研后说。

  困境:“小散乱弱瘫”五大痼疾

  咸阳市辖1市(县级)2区10县,总面积1万多平方公里,总人口497万,食品工业是全市支柱产业之一。
  “一方面是咸阳食品监管任务重,检测体量大;另一方面又是县级食品检验检测机构处于小、散、乱、弱、瘫的状态。”咸阳市食品药品监管局局长赵更昌说。
  赵更昌介绍,全市县级食品安全检验检测资源分散在原来的质监、工商、食药监、卫生、农业等部门,几乎是县县有机构,行行有摊子,数量多达46个,规模小不说,其中取得食品检验检测资质的仅有2个,参数32项;取得农产品检验检测资质的仅有3个,参数65项。虽然46个机构有工作人员296人,但由于各机构同时还有其他职能,所以专业从事食品检验检测的人员很少。“在整合过程中,最终划转的、符合条件的只有32人。”赵更昌说。此外,仪器设备虽然配备到位,但大多长期处于闲置状态。如质监部门曾经普遍配置的液相色谱仪,几乎没人会用。赵更昌直言,县级食品检验检测机构的这种“失位无为”,严重制约食品安全监管。
  事实上,咸阳市面临的困境并非个案。2011年,国务院食安办组织的全国检验资源调查发现,基层检验资源分散、检验能力薄弱、设备和人员利用率低、重复建设等问题较为突出。这一现象引起国家领导人的高度关注。“开展县级食品安全检验资源整合试点”被列入《国家食品安全监管体系“十二五”规划》重点项目。国家总局也于2014年、2015年先后启动了两批试点,涉及212家单位。
  咸阳市是第二批试点单位。为力破困境,在总局规财司和陕西省食品药品监管局的支持帮助下,咸阳市提出整市推进“片区化”检测,结合该市南密北疏的地域形态和南工北农的食品产业发展特点,对市县两级食品检验检测机构进行“跨县区、跨层级”整合,构建全市食品药品检验检测“一干四支”垂直管理的新格局。

  药方:“一干四支”垂直管理

  所谓“一干四支”垂直管理,就是跨县区、跨层级打破原来11个县的食品检验机构行政隶属关系,将其合并上划为由市级垂直管理的4个区域性分中心,形成以市食品药品检验检测中心为龙头,4个区域性分中心为分支的布局。
  “我们调研发现,在县级食品安全资源整合工作中,辖区人口数应作为主要考虑指标,以80万为基数,即县域人口达到80万以上的,可单独设立检验检测机构;相邻县人口相加达到80万以上的,则宜选择地理位置优越、交通便利、产业基础较好的县设立区域性检验检测中心;地域广、人口少、产业弱、检验需求量不大的县,不建议单独设立检验检测机构,应着重加强市级食品药品检验检测机构建设。”赵更昌说。
  根据这一调研结果,咸阳市撤销了原11个县的检验检测机构,确定成立泾三淳(覆盖泾阳县、三原县、淳化县)、彬长旬(覆盖彬县、长武县、旬邑县)、乾礼永(覆盖乾县、礼泉县、永寿县)、兴武(兴平市、武功县)4个正科级建制的区域分中心,由市中心垂直管理。以彬长旬区域分中心为例,彬县人口32万多、长武县人口17万多、旬邑县人口26万多,区域分中心设在人口最多的彬县,而旬邑县和长武县到达彬县的距离不过1.5小时车程。
  在撤销原有县级检验检测机构的同时,咸阳市收回编制140个,确定4个区域分中心100个编制,即每个分中心有编制25名;在这25名编制中,每个分中心设1个正高级、3个副高级、10个中级职称技术岗位。在对符合条件的32名原县级检验检测机构人员进行上划后,咸阳市已公开招聘了43名大学本科以上(研究生13名)专业技术人员。
  值得一提的是,咸阳市在资源整合过程中还突出了技术互补,即这4家区域分中心除具备常规检验检测能力外,还各有其个性化的一面。以泾三淳区域分中心为例,鉴于泾阳县是羊乳粉生产大县,泾阳茯茶是地方特色产业,因此,该分中心还将重点打造乳及乳制品、茶叶等全项目检验能力。李业鹏赞道,这种技术互补进一步推进了资源的整合。
  在咸阳市食品药品检验检测中心主任任挺看来,咸阳市已基本形成人员集中调配、经费集中使用、资产集中管理、技术相互补充、信息互通共享的食品安全检验检测“五位一体”总布局。

  成效:全面提高监管效能

  李业鹏认为,咸阳市跨县区、跨层级整合的“一干四支”垂直管理模式,破解了此前基层检验检测机构面临的诸多难题,大大提高了监管效能。对此,任挺也深有体会。
  首先是吸引了人才。任挺直言,在整合前,基层检验检测机构由于条件苦、晋升难、待遇差,普遍存在“引进人才难、留住人才难、用好人才难”的问题,行政后勤人员数约是技术人员的1.8倍。整合后,各区域分中心隶属市级管理,人才能上能下,晋升通道畅通,成长机会多。“在今年区域分中心公开招聘时,43个岗位吸引了1600余名专业技术人才踊跃报名,且新聘用人员全部为专业技术人员。”任挺很是骄傲。
  其次是节约了资源。整合前,如果11个县质监、食药监等部门分别建设检验机构,按有关建设标准,总投资将达到1.76亿元。整合后,4个分中心总投资7000万元,节约建设资金超亿元。整合前,11个县级机构编制140个,整合后编制为100个,节约编制40个。整合前,各县都要对检验机构投入大量运行经费和监督抽检经费,极易造成重复抽检、机构空转等问题。整合后,抽检计划实行全市一盘棋,有效避免重复抽检,节约了财政资金,实现了“省钱节编”。
  第三是提升了能力。整合前,各县级检验检测机构普遍未取得食品检验检测资质,存在小、散、乱、弱、瘫五大痼疾。整合后,每个分中心将具备食品常规检验检测能力和地方特色食品检验检测能力,年检验检测量不低于3000批次。
  “以前11个县级的检验检测机构是干不了什么活儿。我们做过测算,如果一家县级检验检测机构有10个人,真正做检测的最多2个人,且这2个人还只能做做快检。现在,各区域分中心行政后勤人员数量将控制在单位总人数的20%以内,工作效益将显著提升。”任挺说。
  还有就是强化了管理,树立了威信。整合前,原县级检验检测机构由当地管理,有时难以保证检验检测结果的公正性,给食品安全监管带来隐患。整合后,实行垂直管理,能够有效避免多方因素干扰,保证了检验检测结果的科学公正。