第一章 总则
2002年01月20日 发布


  总则是相对分则而言。一般来讲,总则规定的是该部法律的总的原则、基本制度等,是整部法律的纲领性的规定,是法的灵魂。总则中的条文,一般是不宜放在对某一方面作出具体规定的章节之中的。本法的总则部分的具体规定是:第一条,本法的立法目的;第二条,本法的调整对象和适用范围;第三条,发展现代药和传统药及药材资源保护;第四条,鼓励研制新药;第五条,药品监督管理体制;第六条,药品监督检验检测机构的职责。

  第一条为加强药品监督管理,保证药品质量,保障人体用药安全,维护人民身体健康和用药的合法权益,特制定本法。

  【释义】本条是关于药品管理法立法宗旨的规定。

  立法宗旨,是一部法律中最根本的出发点和立足点,一般规定在法律条文中的第一条,以便开宗明义的阐明本法的指导思想和立法目的。

  本条是本法的灵魂、核心,贯穿于药品管理法的全过程,其他条文均围绕这一规定设定。主要体现在以下几个方面:

  1.对药品生产企业、经营企业、医疗机构实行许可证管理;

  2.从我国实际出发,对药品生产企业、经营企业、药品非临床安全性评价研究机构和临床试验机构分别实行不同的质量管理规范;

  3.取消药品地方标准,统一上升为国家药品标准,并根据实际情况对药品实行批准文号管理;

  4.区别药品抽验和强制性检验,实行不同的管理措施;

  5.增加了药品分类管理制度;

  6.扩大了假劣药品的外延,并加大了处罚力度。

  本条包括加强药品监督管理、保证药品质量、保障人体用药安全、维护人民身体健康和用药的合法权益四个层面的内容。其中,维护人民身体健康和用药的合法权益是本法最根本的目的。这是《宪法》第二十一条规定的国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和我国传统医药的精神在本法中的具体体现。实现这一目的的方式之一是,保障人体用药安全;为了保障人体用药安全,必须保证药品质量;而为了保证药品质量,必须加强药品监督管理。反之,没有严格的药品监督管理,就不能保证药品的质量,也就无法保障人体用药安全。因此,这四个层面是一个有机的整体,不能割裂。

  维护人民的合法权益则将本法的调整范围进行了扩大,这是此次药品管理法修改的一大特色。对人民用药的合法权益的保障,首先是要保证人民用药的安全、有效,使药品真正发挥其预防、治疗、诊断的作用;其次,还要保证人民能够在合理、公平的条件下,真正能够最大限度地享受到安全、有效的药品。因此,本法在加强对药品的质量的监控和市场监督的同时,还对药品的定价、医疗单位的价格管理以及在药品购销中回扣的管理做了明确的规定。

  第二条在中华人民共和国境内从事药品的研制、生产、经营、使用和监督管理的单位或者个人,必须遵守本法。

  【释义】本条是关于本法适用范围的规定。

  法律的适用范围是法律所适用的效力范围。一般来说,包括空间范围、时间范围和对象范围。时间范围,在本法附则第一百零六条中作了规定。因此,本条实际上规定了空间范围和对象范围。

  1.空间范围。本条规定的空间范围,是指“在中华人民共和国境内”。“中华人民共和国境内”应当理解为,我国的边境范围内,而不是有的法律规定的中华人民共和国“领域内”。两者是有区别的,后者比前者的范围宽。比如,1997年修订后的《中华人民共和国刑法》规定:“凡在中华人民共和国领域内犯罪的,除法律有特别规定的以外,都适用本法。”这里规定的中华人民共和国领域,是指我国主权所达之地,不仅仅是指中华人民共和国境内。

  2.对象范围。本条规定的对象是从事药品研制、生产、经营、使用和监督管理的单位或者个人。

  药品研制。本法规定的药品研制,主要是各研究机构进行药品科研工作研制出的成果,能否成为本法规定的药品,以及如何报批新药。值得注意的是,研制与科研不同,本法规定的研制只管研究成果能否成为新药,以及怎样成为新药,而不管具体的科研过程。

  药品生产。本法规定的药品生产,主要规范了从事药品生产活动的主体应当具备的条件和资格。这是保证药品质量,保障人体用药安全的一项措施。在本法中,体现为药品生产企业应当按照国家规定遵守质量管理规范和药品必须按照一定标准或者规范进行生产或者炮制等规定。医疗机构配制制剂,实质上也是一种生产药品的行为,由于其有一定的特殊性,本法对其有专章规定。

  药品经营。本法规定的药品经营,主要是规范了从事药品经营活动的主体应当具备的条件和资格。对从事药品经营行为进行规范,重点仍是保证人民用药安全和方便群众购药。在本法中,主要体现为药品检查验收制度、完整的购销记录和购销渠道必须合法以及对城乡集市贸易市场销售药品的管理等。

  药品使用。本法规定的药品使用,主要规范了医疗机构调配处方、购药、贮存药品等内容。

  药品监督管理。本法规定的药品监督管理,主要包括药品监督管理部门对从事药品研制、生产、经营、使用各项活动的监督管理工作,以及与药品有关的部门对与药品有关的事项进行监督管理的工作。本法的重点是药品的监督管理工作,它不仅规定了药品监督管理部门的行政执法权力,还规定了药品监督管理部门必须依法行使行政管理职责,以有效进行行政管理,维护社会秩序和公共利益。

  第三条国家发展现代药和传统药,充分发挥其在预防、医疗和保健中的作用。

  国家保护野生药材资源,鼓励培育中药材。

  【释义】本条是关于国家发展现代药和传统药,充分发挥其作用,以及保护野生药材资源、培育中药材的规定。

  本法第十章第一百零二条对药品的定义是“用于预防、治疗、诊断人的疾病,有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质,包括中药材、中药饮片、中成药。化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清、疫苗、血液制品和诊断药品等。”

  本条所称的“现代药”一般是指通过化学合成、生物发酵、分离提取以及生物或者基因工程等现代科学技术手段获得的药品。现代药随着现代科技成果日新月异不断取得令人瞩目的进步和发展。1935年磺胺药的问世,1941年青霉素用于临床,以二者为代表的现代药,在治疗和预防疾病方面产生了划时代的作用,开创了现代药的新纪元。20世纪后半期,随着科学技术的高速发展,新的化学合成药物、抗生素、生化药物以及生物工程和基因工程在内的高科技手段制成的新药不断问世,在治疗和预防人的疾病,增进人的健康方面发挥着非常关键和重要的作用。在20世纪50年代初,我国的现代医药工业几乎是空白,在党和政府的关心和支持下,我们自力更生、艰苦奋斗,使我国的现代医药工业得到了巨大的发展。而且许多原料药和制剂品种不但满足国内需要,还能大量出口,进入了国际市场,为我国人民身体健康和医药事业的发展,作出了巨大贡献。

  本法所称的“传统药”是指按照传统医学理论指导用于预防和治疗疾病的物质。其主要来源为天然药物及其加工品,包括植物药、动物药、矿物药及部分化学、生物发酵制品。我国传统医药学是一个不断发展的开放体系,精深的理论、丰富的实践、对异域文化择优吸收、对现代科学的充分利用和不断的自我更新,使我国传统医药永葆青春,显示了旺盛的生命力。

  我国传统药的应用历史源远流长,沿袭至今,长盛不衰,对中华民族的繁衍昌盛,起到了重大作用,至今仍在我国人民的医疗保健中占有重要的地位。我国的传统药历史悠久,疗效确切,具有成分多样、毒性较低等特点,它不仅在治疗常见病和康复保健方面发挥着巨大作用,享有很高的声誉。而且对心脑血管疾病以及肿瘤、艾滋病等重大疑难病症的防治方面,显示了巨大潜力,且以毒副作用低而受到世界医药界的瞩目。

  党和政府历来重视传统医药的发展,为使我国传统医药逐步走上科学化、规范化、标准化投入了大量人力、物力、财力。从20世纪60年代初以来的两次全国性的药材资源普查,编辑出版了《中药大辞典》等文献典籍以及《中华人民共和国药典》等法定药品标准。从1963年开始,传统药(中药)以药典第一部的形式单独编纂出版;为保护和发展我国传统医药,国务院1998年还颁布了《中药品种保护条例》,并且把中药品种保护制度列入本法第三十六条。建国50年来,我国传统药的生产、使用方面也得到了巨大的发展。

  中药的采集、种植、加工已逐步走上科学化、规范化的道路,并把条件具备的中药材、中药饮片逐步实施批准文号管理(见本法第三十一条),中成药的剂型也由过去的九散膏剂粗放制作发展到包括提取、浓缩、分离纯化和使用现代科技、生物技术对有效成分进行结构改造,研制出了包括滴丸、贴膜、气雾剂和注射剂在内的各种现代药所具备的剂型。

  在回归自然、使用绿色药物的呼声日益高涨的今天,在经过漫长的历史过程中通过临床实践和经验积累逐步形成中药方剂,已成为研制开发新药的不竭源泉,受到世人的关注。

  综上所述,现代药和传统药的发展是相互促进、相辅相成的,也是我们国家医药产业的特色。努力发展现代药和传统药,将对保障人民身体健康,满足人们对健康水平日益增长的需求,促进经济发展发挥重要的作用。

  本条第二款规定“国家保护野生药材资源,鼓励培育中药材”。

  随着回归自然,绿色消费呼声的日益增高,我国传统医药日益受到国人、世人的瞩目,中医药热正在世界各国悄然兴起,对中药材的需求与日俱增,不但中药饮片、汤剂的配方需要中药材,中成药的制备需要中药材,一些现代药的原料也来自中药材。由于相当一部分中药材属于野生资源,为满足社会对中药材日益增长的需求,有些地方为追求一时的、局部的经济利益而采取了乱采乱挖、滥捕的行为,致使一些野生资源枯竭,生态环境遭到严重破坏,一些物种濒临灭绝。这不但极大影响了临床医药保健工作的正常进行,最终还将制约我国传统医药工业的健康发展。为很好地解决这一问题,国家在野生药材资源保护方面采取了很多有效措施,如制定了《野生药材资源保护条例》、《野生动物保护法》等,从立法上加以保护。并对破坏野生中药材资源的行为,进行严厉打击。保护野生药材资源,发展中药产业,使中药在预防、医疗和保健中充分发挥作用,不仅是国家的事,也是中药企业的义务,全国人民的义务。中药企业和广大人民群众都应当自觉地担负起保护野生药材资源的责任。

  采用野生变家种(养)和人工培育中药材,用其替代一些野生药材,不但是满足社会日益增长的需求的必要手段,也是保护野生药材资源的重要措施之一。这里有一个前提条件是,必须保证人工培育的药材的性质和野生的药材保持一致。因为野生药材是受特定生态环境的影响,在长期生态适应过程中形成的,其生长的环境如气候、土壤、水质等因素发生了变化,药材的内在质量也可能发生变化,所以,人工培育中药材必须科学、严谨从事。鼓励农民和其他群众人工培育中药材,一方面可保护野生药材资源,同时,也可以使这部分人富裕起来。这是将保护资源、保护环境和发展经济,保护和增加群众特别是农民的收入结合起来,使中药材的生产、加工更加规范,使中药材的质量更加稳定和不断提高。这是一举多得的大好事。所以,各级政府有关部门应当积极创造条件,鼓励人工培育中药材。

  第四条国家鼓励研究和创制新药,保护公民、法人和其他组织研究、开发新药的合法权益。

  【释义】中国是一个制药业的大国,但不是制药业的强国。与发达国家的新药开发能力相比我国有很大差距,特别是自主开发新的化学药、新生物药方面更有差距。中国即将加入WTO,中国药品的研制必须从仿制走向创新,在自主知识产权的新药开发方面必须加大投入,才能在竞争中立于不败之地。

  提高新药开发能力和水平,需要靠企业自身的努力,也要靠政府的促进;长期以来,我国政府对于公民、法人和其他组织研究、开发新药的积极性和创造性是鼓励和支持的,并采取了很多切实可行的措施,制定了一系列有关法律、法规、规章、政策,鼓励企业进行新药的研制与开发,防止低水平重复,为企业和研究单位进行新药的研究开发创造良好的竞争环境。

  1.《专利法》从1993年开始受理对药品的专利保护申请,保护药品品种专利发明人的专利权。作为知识产权保护的法律制度之一,《专利法》在1993年修改时规定对药品品种可以授予专利权,这是我国专利法第一次规定对药品品种可以申请专利保护。专利保护作为最全面的知识产权保护制度,直接对药品品种实施保护,为我国药品的研制、开发以及与国际市场的接轨奠定了坚实的基础。

  2.采取一系列行政保护措施鼓励企业新药研制和开发。

  1987年卫生部制定了《关于新药保护及技术转让的规定》,对一、二、三、四类新药分别规定8年、6年、4年、3年的保护期限。标志着我国药品行政保护制度的确立。

  1998年国家药品监督管理局成立后,又对《新药审批办法》、《新生物制品审批办法》、《新药保护和技术转让的规定》等新药审批方面的规章进行了修订,延长新药保护期,使之更有利于新药研制。

  国家药品监督管理局对保护新药研制单位和生产单位在新药研制方面的积极性方面做了大量工作,主要包括:

  (1)将各类新药临床申请的批准权限集中到国家药品监督管理局,有利于提高审评质量,统一审评标准,为新药研制和生产创造良好环境,有利于公平竞争,促进新药研制和生产健康发展。

  (2)建立优先审批制度,对一类新药、首家申报临床研究、治疗疑难危重疾病及因技术创新使仿制药品成本明显降低或质量显著提高的,给予优先和加快审评。

  (3)严格控制对同一品种的研制、开发,减少重复研究造成的资源浪费。

  (4)对新药技术转让实行宏观控制,从生产单位数量、剂型技术含量、GMP等方面进行控制,避免多家转让生产造成无序竞争。

  尽管目前的行政规章关于新药保护的规定还有不尽如人意之处,但是不可否认,经过十几年的实施,其对促进我国的新药研制与开发起到了很大的推动作用。

  3.建立中药品种保护制度,鼓励开发传统药。

  中药品种保护制度是指国务院于1992年10月14日颁布的《中药品种保护条例》规定的一项行政管理措施,明确规定:“国家鼓励研制开发临床有效的中药品种,对质量稳定,疗效确切的中药品种实行分级保护制度”。分级保护制度是指在我国境内经国家批准注册的中药制品,并且符合中药品种保护管理要求的中药品种,经国务院药品监督管理部门批准给予保护后,在其保护期内,只能由获得该品种《中药品种保护证书》的企业生产,末获得该品种《中药品种保护证书》的企业,一律不得生产。

  4.本法将鼓励研究和创制新药列入总则中,进一步明确将保护和鼓励公民、法人开发新药品种的积极性是作为本法的一项基本原则,充分显示我国政府在这方面的鼓励政策。

  第五条国务院药品监督管理部门主管全国药品监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。

  省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内的药品监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。

  国务院药品监督管理部门应当配合国务院经济综合主管部门,执行国家制定的药品行业发展规划和产业政策。

  【释义】本条是关于药品监督管理体制的规定。

  1.修订后的药品管理法规定国务院药品监督管理部门(按现设置即国家药品监督管理局)和省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门(按现设置即省、自治区、直辖市药品监督管理局)分别主管全国和省、自治区、直辖市行政区域内的药品监督管理工作。

  在1998年国务院机构改革中,新组建了国家药品监督管理局,是国务院药品监管的主管部门。将原国家医药管理局行使的药品生产、流通监管职能,卫生部的药政、药检职能,国家中医药管理局中药生产流通监管职能,统一交国家药品监督管理局行使,以加强对药品的监督管理,提高行政效率,减轻企业负担,保证药品质量。

  2000年6月,国务院批转了《药品监督管理体制改革的方案》,对地方政府药品监督管理机构的设置及其职能作了规定,即实行省以下垂直管理。省、自治区、直辖市人民政府设药品监督管理局,为同级人民政府的工作部门,主要职责是领导省以下的药品监督管理机构,履行法定的药品监督管理职能。地、市根据工作需要设置药品监督管理局,为省级政府药品监督管理局的直属机构;直辖市和较大的市所设的区以及药品监管任务重的县(市),根据工作需要,可设药品监督管理分局,为上一级药品监督管理机构的派出机构。

  2.依据修订后的药品管理法和国务院“三定”方案,药品监督管理部门主管药品监管工作的主要职责包括:对开办药品生产、经营企业进行审批、发放许可证;拟订、修订GLP、GCP并监督实施;制定并监督实施GMP和GSP;审批新药、仿制药、进口药,并分别发放新药证书、生产批准文号、进口药品注册证;审批医疗机构的制剂室并发放许可证;审批医疗机构制剂的品种;对直接接触药品的包装材料实施监督管理;负责药品广告的审批并发放批准文号;负责对药品质量的监督检查,发布药品质量公告;对可能危害人体健康的药品可依法采取行政强制控制措施;对违犯药品管理法有关规定的行为依法实施行政处罚等。

  3.国务院有关部门和地方各级人民政府有关部门在各自职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。

  修订后的药品管理法规定的有关部门涉及到物价主管部门、卫生部门、中医药管理部门、工商行政管理部门、海关、监察部门,在国务院规定的职责范围内分别负责与药品有关的价格、吊销医疗机构执业证书、中药材和中药饮片科研、药品生产经营企业的工商登记、药品广告处罚、药品购销回扣处罚、进口口岸设置、执法违规处理等药品管理法已作出明确规定的与药品有关事项的监督管理工作。

  4.国家药品监督管理局应配合国务院经济综合部门,执行国家的药品行业发展规划和产业政策。根据国务院印发的国家药品监督管理局“三定”方案,国家药品监督管理局的职责之一是利用监督管理手段,配合宏观调控部门贯彻实施国家医药产业政策。作为主管全国药品监督管理的国家药品监督管理局在实施药品监督管理职能时,要注意和行业规划、产业政策的衔接。这样有利于加强宏观调控,控制低水平重复,促进我国医药事业的健康发展。

  第六条药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构,承担依法实施药品审批和药品质量监督检查所需的药品检验工作。

  【释义】本条是关于药品法定检验工作的检验机构的规定,即:承担药品审批和药品质量监督检查所需药品检验工作的药品检验机构及其职责的规定。

  药品检验按照其检验的性质及检验结果的效力可分两类:一类是药品生产者、经营者、医疗机构等因自身需要对药品进行的检验。对于这类药品的检验,法律没有必要强制规定检验机构。另一类药品检验为药品监督管理部门依法履行药品监督管理职能所需要进行的检验,本条规定的检验就是属这种法定的强制检验。

  本条包含以下三个层次的含义:

  第一,明确了承担药品监督管理所需药品检验工作的药品检验机构的性质。

  承担上述工作的药品检验机构,其检验结果将作为药品监督管理部门作出具体行政行为的依据。因此对这种检验机构,必须是药品监督管理部门依法设置或者确定。

  第二,依照本条规定,承担上述药品检验的机构的职责是:“依法实施药品审批和药品质量监督检查所需的检验”。这一职责具体是指:

  1.药品审批时的药品检验职责。具体包括三个方面:

  (1)新药审批过程中的药品检验;

  (2)对仿制已有国家标准药品品种进行审批时的检验;

  (3)对进口药品按照国务院药品监督管理部门关于进口药品审批的规定进行有关的检验。

  2.药品质量监督检查过程中的药品检验职责。具体包括三个方面:

  (1)药品监督管理部门按照本法规定根据药品质量抽查检验计划进行的检验。这是保证药品监督管理日常监督需要的检验。

  (2)对本法第四十一条规定的药品在销售前或进口时进行检验,检验合格才能上市的三类药品(即国务院药品监督管理部门规定的生物制品、首次在中国销售的药品、国务院规定的其他药品)所进行的检验。

  (3)对进口药品的检验。本法第四十条规定,对于进口药品,进口口岸所在地药品监督管理部门应当通知药品检验机构按照国务院药品监督管理部门的规定对进口药品进行抽查检验。

  第三,药品监督管理部门设置或确定的药品检验机构作出的检验结论,在司法程序中作为证据并依照法律规定确定其效力。